Radio Cora - Tribunale di Roma: i DPCM non possono limitare libertà costituzionali

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  • Tribunale di Roma: i DPCM non possono limitare libertà costituzionali

    Il 16 dicembre scorso, il Tribunale civile di Roma ha emesso un’ordinanza di rilascio di un immobile commerciale in un procedimento nel quale il conduttore invocava la pandemia come causa giustificatrice del mancato pagamento dei canoni.  Secondo il Giudice  i Dpcm, utilizzati nell’ambito dell’emergenza sanitaria per comprimere le libertà e i diritti dei cittadini non possono considerarsi legittimi, trattandosi sempre e comunque di atti amministrativi che mantengono tale loro natura anche laddove vi sia un provvedimento di legge che li legittimi preventivamente – e sempre che, comunque, tale legittimazione “delegata” sia attribuita nei limiti consentiti.

    Il Giudice ha basato la sua decisione per prima cosa su un aspetto attinente al profilo locatizio e precisamente sulla giurisprudenza costante che afferma che il conduttore non può astenersi dal versare il canone, ovvero ridurlo, quando si abbia una mera riduzione (e non totale perdita) del godimento del bene locato, come avvenuto nel caso di specie.

    La seconda considerazione alla base della citata ordinanza (quella che sarà appunto oggetto della presente analisi) è rappresentata da un’ampia riflessione del Giudice che, in via incidentale, si è concentrato sulla valenza dei Dpcm emessi nell’ambito della pandemia.

    Secondo il Giudice, infatti: 1) il conduttore ha basato l’impossibilità di pagare i canoni sulla pandemia ma non è stata la pandemia, bensì le misure prese a livello nazionale e/o locale per arginarla, a ridurre l’utilizzo del bene locato; 2) tali misure non possono essere comunque invocate dal conduttore poiché “è onere dei cittadini provvedere all’impugnazione” di provvedimenti ritenuti illegittimi “senza accettarne supinamente gli effetti”.

    In buona sostanza il Giudice richiama anche il cittadino al suo diritto/dovere di attivarsi al fine di far venire meno (o tentare comunque di far venire meno) provvedimenti illegittimi. Il Giudice gli ricorda, cioè, che lo stesso non è oggetto inanimato del diritto ma a tutti gli effetti un soggetto, con un ruolo nell’ordinamento e che può farlo valere.

    Passando poi all’illegittimità dei Dpcm emessi durante la pandemia, il percorso logico-motivazionale operato dal Giudice per arrivare a tale statuizione richiama non solo le opinioni espresse in materia da grandi costituzionalisti quali Cassese, Marini e Baldassarre, ma anche la sentenza emessa sulla medesima questione dal Giudice di Pace di Frosinone la scorsa estate, nonché alcuni passaggi della recente ordinanza del TAR del Lazio.

    In primo luogo, secondo il Giudice di Roma i Dpcm, utilizzati nell’ambito dell’emergenza sanitaria per comprimere le libertà e i diritti dei cittadini non possono considerarsi legittimi, trattandosi sempre e comunque di atti amministrativi che mantengono tale loro natura anche laddove vi sia un provvedimento di legge che li legittimi preventivamente – e sempre che, comunque, tale legittimazione “delegata” sia attribuita nei limiti consentiti.

    In quanto atti amministrativi, non possono dunque incidere sui nostri diritti fondamentali, dal momento che, come evidenzia il Giudice, “non può ritenersi che un DPCM possa porre limitazioni a libertà costituzionalmente garantite, non avendo forza e valore di legge”.

    Nel caso specifico, tra l’altro, il D.Lgs. 1/2018 (Codice della Protezione civile) sulla cui base è stato dichiarato lo stato di emergenza nazionale e poi emessi i provvedimenti conseguenti non contiene alcun richiamo alle invocate situazioni di “rischio sanitario”, né tanto meno ad “agenti virali”, contemplando, tra gli eventi emergenziali di protezione civile che legittimano il governo a dichiarare lo stato di emergenza nazionale e a prendere i conseguenziali provvedimenti normativi, soltanto “emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo” (art. 7 co. 1 lett. c- D. lgs 1/2028), vale a dire calamità naturali quali terremoti, alluvioni, valanghe, incendi et similia o dovuti ad attività dell’uomo.

    Ciò, a parere del Giudice – che richiama sul punto quanto già statuito dal Giudice di Pace di Frosinone – determinerebbe l’illegittimità della stessa dichiarazione dello stato di emergenza adottata dal Consiglio dei Ministri, in quanto emanata in assenza di qualsivoglia presupposto legislativo, oltre che in violazione degli artt. 95 e 78 Cost. “che non prevedono il potere del C.d.M. della Repubblica Italiana di dichiarare lo stato di emergenza sanitaria”.

    Inoltre, il Giudice ricorda che un’unica ipotesi, quella della dichiarazione dello stato di guerra, è riconosciuta dalla Costituzione come attributiva al Governo di poteri normativi peculiari, dopo che lo stato di guerra viene sancito dal Parlamento che conferisce dunque al Governo i poteri necessari per svolgere il suo ruolo (sul punto, artt. 78 e 87 della Costituzione).

    Da tale illegittimità – quella della stessa dichiarazione dello stato di emergenza – deriverebbe quindi quella di tutti gli atti amministrativi conseguenti, insanabile a dispetto del rinvio esplicito ad essi contenuto dai rispettivi decreti legge.

    Inoltre, osserva il Tribunale, “la funzione legislativa delegata è disciplinata dall’art. 76 Cost.” che, oltre a prevedere che “l’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi”, impedisce anche di ritenere valida la possibilità “di delegare la funzione di porre norme generali astratte ad altri organi diversi dal Governo, inteso nella sua composizione collegiale, e quindi con divieto per il solo Presidente del Consiglio dei Ministri di emanare atti aventi forza di legge”.

    In conclusione “solo un decreto legislativo, emanato in stretta osservanza della legge delega, può contenere norme aventi forza di legge, ma giammai un atto amministrativo, come le Ordinanze sindacali o regionali o i DPCM, ancorché emanati sulla base di una delega concessa da un decreto legge tempestivamente convertito in legge”.

    Secondo il Giudice di Roma, dunque, da tali considerazioni deriva “la illegittimità dei DPCM che hanno imposto la compressione dei diritti fondamentali”, così come pure l’illegittimità dei DPCM che hanno disciplinato la seconda fase della pandemia.

    Oltre a ciò, nell’ordinanza si evidenzia che se anche si ritenesse, in linea teorica ed astratta, legittima la limitazione delle libertà individuali tramite Dpcm, sarebbe comunque necessaria la previsione di un termine specifico a tali limitazioni, il che nella realtà non (sempre) avviene.

    In particolare, come evidenziato recentemente anche dal TAR del Lazio, la cui pronuncia viene citata nell’ordinanza, “le misure finora assunte per fronteggiare l’epidemia da Covid 19, di cui la difesa erariale enfatizza la temporaneità, nei fatti risultano avere sostanzialmente perso tale connotazione stante la rinnovazione di gran parte delle stesse con cadenza quindicinale o mensile” (ordinanza n.7468/2020 del TAR del Lazio).

    Il Tribunale di Roma, nell’ordinanza in oggetto, rileva inoltre “un ricorrente difetto di motivazione” di tutti i Dpcm che, come stabilisce l’art. 3 della legge 241/1990, in quanto atti amministrativi dovrebbero essere adeguatamente motivati e nei quali, invece, la motivazione è “redatta in massima parte con la tecnica della motivazione per relationem, con rinvio ad altri atti amministrativi e, in particolare (ma non solo), ai verbali del Comitato Tecnico Scientifico (CTS)” – verbali spesso segretati o comunque non immediatamente e celermente accessibili, senza possibilità o con estrema difficoltà, quindi, di ricostruire l’iter logico-motivazionale sotteso alle scelte governative e quindi anche con evidenti e seri pregiudizi per l’effettività della tutela giurisdizionale contro questi atti, tutela che non può prescindere da una completa disamina/valutazione delle motivazioni ad essi sottese.

    Prosegue il Giudice evidenziando come “sul punto talvolta non è emerso neanche, dal combinato disposto dei DPCM e verbali del CTS, un adeguato bilanciamento degli interessi costituzionali in gioco, che fosse cioè basato su una istruttoria completa e su una chiara e univoca presa d’atto della situazione di fatto” (nello stesso senso il TAR Lazio che nel provvedimento citato evidenzia che “dal DPCM impugnato non emergono elementi tali da far ritenere che l’amministrazione abbia effettuato un opportuno bilanciamento tra il diritto fondamentale alla salute della collettività e tutti gli altri diritti inviolabili”).

    Altro punto rilevante evidenziato nella pronuncia esaminata è che dalla lettura di quei verbali del CTS che sono stati pubblicati, “non emerge con chiarezza quale sia la logica della scelta fortemente compressiva operata dalla PA (…) e l’opzione dell’amministrazione non appare univocamente determinata dalla situazione di fatto sottostante e, talvolta addirittura contraddittoria, con ciò determinando ulteriori possibili vizi di eccesso di potere per illogicità”.

    ***

    Ora, come è chiaro, non spetta ad un Tribunale Civile la dichiarazione di incostituzionalità di un provvedimento, bensì alla Corte Costituzionale.

    Pertanto, le argomentazioni contenute nell’ordinanza in oggetto restano statuizioni meramente interne rispetto al procedimento in cui la pronuncia è stata emessa e non rendono inefficaci la/e disposizione/i ritenuta/e illegittima/e dal punto di vista costituzionale (i Dpcm nel caso di specie).

    Pur con questa doverosa precisazione, va comunque riconosciuto che si tratta di un provvedimento di un Giudice ordinario del nostro ordinamento (e non dimentichiamoci che è il Giudice civile e non quello amministrativo ad occuparsi dei diritti), le cui motivazioni hanno sicuramente una rilevanza giuridica e che possono costituire, assieme ad altre statuizioni di cui si è dato atto, un precedente rilevante.

    E’ una questione non solo interessante, ma di rilevanza assoluta sia per comprendere se chi, in passato, ha utilizzato un determinato strumento (i Dpcm nel caso specifico) per incidere sui nostri diritti fondamentali abbia agito correttamente alla luce della Costituzione sia, in un’ottica futura e propositiva, in caso di risposta negativa a tale domanda (come quella in effetti data dall’ordinanza in oggetto) per evitare che si sbagli ancora in futuro.

    Elena Dragagna, Avvocato 

    RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI:

    – ordinanza del Tribunale civile di Roma nel procedimento R.G. 45986/2020: 

    – sentenza n.516/2020 del Giudice di Pace di Frosinone, emessa il 15 luglio 2020 e depositata il 29 luglio 2020 

    – ordinanza n.7468/2020 del TAR del Lazio:

     

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